Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta
Sentencia núm. 1113/2025, de 9 de septiembre de 2025
Recurso de casación núm. 5053/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Quesada Varea
ROJ: STS 3927/2025 | ECLI: ES:TS:2025:3927
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I. El supuesto analizado

El Pleno del Ayuntamiento de Huelva aprobó definitivamente el 31 de octubre de 2018 la modificación puntual núm. 24 de la Ordenanza municipal de edificación. La entidad Kimafido, S.L., que había formulado alegaciones en el trámite de información pública, recibió notificación personal del acuerdo el 24 de enero de 2019. Más de cuatro meses después, el 3 de junio de 2019, la disposición se publicó en el periódico oficial. La sociedad interpuso recurso contencioso-administrativo el 3 de septiembre de 2019.

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía declaró inadmisible el recurso por extemporáneo, considerando que el plazo de dos meses del artículo 46.1 LJCA debía computarse desde la notificación personal (24 de enero de 2019) y no desde la publicación oficial (3 de junio de 2019). La cuestión casacional consistía en determinar el dies a quo del plazo cuando concurren notificación personal anterior y publicación posterior de un instrumento urbanístico.

II. Posiciones enfrentadas

Kimafido alegó infracción del artículo 46.1 LJCA y del derecho a la tutela judicial efectiva, invocando la jurisprudencia que establece que cuando la notificación es anterior a la publicación, el plazo se computa desde la última fecha, conforme al principio pro actione (STS de 2 de marzo de 2016, rec. 1530/2014).

El Ayuntamiento de Huelva y la codemandada Centros Infantiles Chicos, S.L. sostuvieron que la participación activa de Kimafido en el procedimiento administrativo le otorgaba la condición de interesada, haciendo necesaria la notificación personal, que debía prevalecer sobre la publicación. Alegaron que computar el plazo desde la publicación otorgaría una «doble oportunidad» para recurrir, constituyendo un abuso de derecho.

III. Razonamiento del Tribunal Supremo

El Tribunal estructura su análisis sobre dos pilares fundamentales.

1. La publicación como requisito de eficacia

La publicación oficial constituye el requisito ineludible para que los planes de urbanismo entren en vigor y produzcan efectos jurídicos (artículos 70.2 LRBRL, 131 LPACAP, 9.3 CE y 2 CC). Como declaró la STS de 9 de febrero de 2012 (rec. 2079/2008), «la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan y de sus normas es el momento que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición, iniciándose entonces el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo».

Cuando concurren notificación personal y publicación, el plazo se computa desde el último acto de comunicación. Esta doctrina, aplicada en las SSTS de 31 de enero de 2012 (rec. 878/2008), 13 de julio de 2012 (rec. 3567/2008) y 135/2016, de 28 de enero (rec. 2635/2014), establece que si la notificación es posterior a la publicación, el plazo se cuenta desde aquélla; pero si la notificación es anterior, «hay que estar a la última fecha -la de publicación- como de inicio del cómputo para recurrir, porque la notificación personal no es necesaria y sí lo es una interpretación pro actione, cuando está en juego el derecho de acceso a la jurisdicción».

2. La participación en información pública no otorga condición de interesado

El artículo 83.3 LPACAP establece expresamente que «la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado». El ordenamiento diferencia la información pública, dirigida a todos los ciudadanos, de la audiencia de interesados en cuanto titulares de derechos o intereses legítimos individualizados (artículos 82 y 83 LPACAP).

La jurisprudencia ha reiterado que la participación en información pública, por activa que sea, no convierte al alegante en interesado ni hace necesaria la notificación de la aprobación de instrumentos urbanísticos (SSTS de 30 de enero de 2013, rec. 4659/2009; 9 de octubre de 2014, rec. 1944/2012; 30 de noviembre de 2011, rec. 5935/2008; 2 de marzo de 2016, rec. 1530/2014).

El Tribunal advierte que subordinar el cómputo del plazo a criterios tan difusos como la intensidad de la participación ciudadana «corre el riesgo de provocar una incertidumbre sobre los requisitos para ejercer las acciones judiciales que sería inadmisible desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, 64/2005 y 335/2006).

3. Rechazo del argumento de la “doble oportunidad”

El Tribunal rechaza que computar el plazo desde la publicación otorgue una doble oportunidad para recurrir, señalando que este efecto se produce igualmente cuando la notificación es posterior a la publicación, supuesto en que la jurisprudencia admite que el plazo se compute desde la notificación.

IV. Doctrina fijada y fallo

El Tribunal fija como doctrina que «en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de notificación personal a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública y con posterioridad de publicación en el periódico oficial, la fecha de inicio del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo es la constituida por el día siguiente a la publicación oficial».

Esta regla general admite únicamente dos excepciones: cuando la impugnante es otra Administración (artículo 46.6 LJCA) y cuando el instrumento se ha tramitado por iniciativa particular, siendo preceptiva la notificación al promotor (SSTS de 2 de marzo de 2016, rec. 1530/2014; 1738/2017, rec. 3028/2016; 1683/2017, rec. 2228/2016).

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y acuerda la retroacción de actuaciones para que la Sala de instancia dicte nueva sentencia resolviendo sobre el fondo del asunto. La cuestión de fondo requiere la interpretación de normas autonómicas (Ley 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía), cuyo conocimiento corresponde al tribunal autonómico en virtud del artículo 93.1 LJCA.

V. Corolario

La sentencia proporciona un criterio claro y uniforme que refuerza la seguridad jurídica y el principio pro actione en una cuestión que había sido siempre así pero que algunas Administraciones empezaban a poner en duda por mor del artículo 41.7 de la Ley 39/2015 («Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar»; pero habla de notificaciones por distintos cauces, no de notificación y publicación).

En resumen, para calcular el plazo de interposición de un recurso contencioso-administrativo (salvo que se sea su promotor), ha de estarse a la fecha del último acto de comunicación, sea este la publicación o la notificación individual.

Así, esta STS mantiene la doctrina de la STS de 13 de julio de 2012, que cita:

«Y en la Sentencia de 26 de diciembre de 2007 […] puntualizamos que “la publicación de la norma [estudio de detalle] reabre el plazo de impugnación, lo mismo que lo reabriría la notificación personal si ésta fuera posterior a la publicación”. Habiendo de acudirse, pues, a la última de las dos fechas concernidas […]».