TJUE, Sala Segunda, sentencia de 5 de marzo de 2026, asunto C-210/24 Petición de decisión prejudicial planteada por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi

La sentencia dictada este pasado 5 de marzo de 2026 por la Sala Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resuelve una petición de decisión prejudicial de especial interés para quienes trabajamos en contratación pública, y tiene su origen en un asunto cercano: un recurso especial en materia de contratación pública interpuesto por la Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) ante el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC), en relación con el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de «Servicio de ayuda a domicilio del Ayuntamiento de Ortuella», cuyo objeto es la realización de actividades preventivas, educativas y asistenciales a familias y/o personas con dificultades para mantener o preservar su bienestar físico, social y/o afectivo.

El asunto

La AESTE solicitó la anulación del criterio de adjudicación que figura en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato y que prevé la asignación de un número máximo de 40 puntos en caso de incremento de la masa salarial del licitador.

El criterio en cuestión, transcrito literalmente en la sentencia, es el siguiente:

«Tomando como referencia las retribuciones salariales establecidas en el convenio del sector se considerarán las retribuciones salariales superiores (incrementos sobre la masa salarial) que la empresa licitadora propone aplicar a las personas que ejecutan el contrato. Se considerará el porcentaje de aumento sobre la retribución salarial computando el salario base y el plus convenio de todos los trabajadores a subrogar […]. Se considerarán las ofertas que propongan un aumento porcentual que se aplicará a las personas que ejecuten el contrato. Las ofertas que no propongan ningún aumento tendrán una puntuación de 0 puntos. En el plazo máximo de un mes desde la formalización del contrato deberá concretarse, previa negociación con los representantes de las trabajadoras, los conceptos en los que se materializa ese incremento retributivo. Así mismo la empresa adjudicataria procurará formalizar un acuerdo regulador (convenio colectivo del SAD de Ortuella) de las condiciones de trabajo del personal adscrito al contrato.»

El criterio tiene, por tanto, dos componentes: uno cuantitativo, que premia el porcentaje de incremento salarial propuesto sobre el convenio sectorial; y uno procedimental, que impone al adjudicatario negociar ese incremento con los representantes de los trabajadores y procurar formalizar un convenio colectivo específico para el contrato.

De Ortuella a Luxemburgo

El OARC albergó dudas sobre la conformidad del criterio con el Derecho de la Unión. En primer lugar, se preguntó si el criterio sirve para identificar la «oferta económicamente más ventajosa», considerando que la relación entre el incremento salarial y la mejora del servicio podría ser excesivamente hipotética para poder decidir la adjudicación.

En segundo y tercer lugar, el criterio podría resultar discriminatorio al obligar a una empresa a abonar salarios más altos que los del convenio sectorial como condición para ser competitiva, y podría perjudicar a operadores con menores costes salariales pero con ofertas de buena relación calidad-precio.

En cuarto y quinto lugar, el OARC se preguntó si el criterio supone una injerencia en el derecho a la negociación colectiva del artículo 28 de la Carta, y si la eventual consolidación de la mejora salarial más allá de la ejecución del contrato haría perder al criterio su vinculación con el objeto del contrato exigida por la Directiva.

Antes de entrar en el fondo, el TJUE resolvió una cuestión previa: para apreciar si el OARC puede ser considerado «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, el Tribunal tuvo en cuenta su origen legal, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación de normas jurídicas y su independencia, concluyendo que el OARC es un órgano permanente e independiente que adopta sus resoluciones basándose en criterios exclusivamente jurídicos, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico ni recibir instrucciones externas. Esto ya lo había dicho antes en la STJUE de 20 de septiembre de 2018, Montte SL contra Musikene, Asunto C-546/16, ECLI:EU:C:2018:752.

La respuesta del TJUE

Primera cuestión: el criterio social sí está vinculado al objeto del contrato

Aunque el valor estimado del contrato —166.250 euros— es inferior al umbral de 750.000 euros fijado por la Directiva 2014/24 para los servicios sociales, el legislador español quiso que las disposiciones de la Directiva fueran aplicables, directa e incondicionalmente, a contratos de valor inferior a ese umbral, extendiendo la aplicación del artículo 67 de la Directiva mediante el artículo 145 de la LCSP en relación con su disposición adicional cuadragésima séptima.

El TJUE analiza si el criterio puede estar comprendido en los «aspectos sociales vinculados al objeto del contrato». Dado que el criterio se refiere al incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar a las personas que ejecutan el contrato en relación con el nivel salarial que resulta del convenio colectivo sectorial, el Tribunal considera que este criterio se refiere, por su propia naturaleza, a uno de los «aspectos sociales» en el sentido del artículo 67, apartado 2, de la Directiva, concepto que debe entenderse en sentido amplio.

El razonamiento sobre el vínculo con el objeto del contrato es especialmente claro: el contrato se caracteriza, por una parte, por la gran intensidad que exige en mano de obra y, por otra, por la dificultad a la que se enfrenta el poder adjudicador para ofrecer un servicio continuo y de calidad a las personas destinatarias, a saber, personas desfavorecidas y en situación de vulnerabilidad. Procede considerar que la retribución que percibe el adjudicatario por la prestación del servicio está ampliamente determinada por el coste salarial del personal que lo ejecuta, de modo que el criterio impugnado está vinculado al objeto del contrato; y no es irrazonable considerar que un criterio que tiene en cuenta una mejor retribución del personal puede contribuir a mejorar la calidad, la accesibilidad y la continuidad del servicio, dado que una mejor retribución tendría por efecto fidelizar al personal y permitir la contratación de personal más cualificado.

Esta interpretación se ve corroborada por el artículo 76, apartado 2, de la Directiva, que establece que los poderes adjudicadores podrán tener en cuenta la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad y la disponibilidad de los servicios, así como las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los grupos desfavorecidos y vulnerables.

Sin embargo, el TJUE no puede cerrar del todo la primera cuestión: el Tribunal no dispone de elementos que permitan determinar si el criterio puede crear un efecto discriminatorio para determinados operadores, como las pequeñas y medianas empresas, y devuelve ese examen al OARC, que deberá realizarlo a la luz de la documentación de que disponía el poder adjudicador al determinar sus necesidades, así como de las eventuales consultas preliminares del mercado o de cualquier otro documento que permita acreditar la existencia de un efecto de exclusión.

Segunda cuestión: inadmitida por ausencia de elemento transfronterizo

El Gobierno español y la Comisión Europea invocaron la inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial alegando que el litigio no presenta ningún elemento transfronterizo, necesario para la interpretación tanto del artículo 56 TFUE como de la Directiva 96/71, indicando que ningún licitador de otro Estado miembro participó en el procedimiento y que ni la naturaleza del contrato ni su escaso valor se caracterizan por la existencia de un elemento transfronterizo. El TJUE señala que los servicios de asistencia social sin alojamiento presentan una dimensión transnacional limitada, dado que se prestan en un marco específico que varía considerablemente de un Estado miembro a otro, hasta el punto de que normalmente no revisten interés para los proveedores de otros Estados miembros. Dado que el OARC no proporciona ninguna indicación concreta que demuestre la existencia de un elemento transfronterizo, la segunda cuestión prejudicial es declarada inadmisible.

Tercera cuestión: el criterio no vulnera el derecho a la negociación colectiva

El TJUE recuerda que el artículo 28 de la Carta presupone la autonomía de los interlocutores sociales, que implica que en la fase de negociación de un acuerdo pueden dialogar y actuar libremente, sin recibir órdenes o instrucciones de nadie, disponiendo de una amplia facultad de apreciación no solo al primar un objetivo sobre otros en materia social y laboral, sino también al definir las medidas que les permitan lograrlo.

A partir de ahí, la respuesta es contundente: el criterio impugnado se limita a exigir al licitador que concrete, previa negociación con los representantes de los trabajadores, los conceptos en los que se materializa el incremento retributivo, y a obligar al adjudicatario a procurar formalizar un acuerdo regulador; y ninguno de los dos componentes del criterio parece menoscabar la autonomía respectiva de los interlocutores sociales. Más que vulnerar el derecho a la negociación colectiva, el criterio tiene por objeto facilitar el diálogo entre los interlocutores sociales e incentivar el ejercicio de ese derecho, limitándose a imponer al adjudicatario una obligación de medios para que se esfuerce en formalizar un convenio colectivo, sin interferir en el derecho del personal a participar en la determinación de los conceptos en que se materializa el incremento retributivo.

El fallo

El artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de asistencia social sin alojamiento que tiene en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato permite al poder adjudicador identificar la oferta económicamente más ventajosa.

El artículo 28 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a dicho criterio, incluyendo la obligación de concretar previa negociación colectiva los conceptos en que se materializa el incremento retributivo y de procurar formalizar un convenio colectivo aplicable al personal adscrito al contrato.

De Luxemburgo a Ortuella

Desde la perspectiva de la contratación pública estratégica, la sentencia reafirma que los poderes adjudicadores disponen de un margen real para incorporar objetivos sociales en sus procedimientos de licitación, especialmente en contratos de alta intensidad en mano de obra dirigidos a personas en situación de vulnerabilidad.

Al tener en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato, el poder adjudicador puede promover una mayor calidad, continuidad y disponibilidad de los servicios de asistencia social sin alojamiento objeto del contrato.

Desde la perspectiva laboral, el TJUE reconoce que una cláusula que obliga al adjudicatario a negociar con los representantes de los trabajadores los términos del incremento retributivo no coarta la autonomía colectiva, sino que la promueve.

Sin embargo, la sentencia deja una cuestión relevante sin resolver del todo: el impacto potencial del criterio sobre las pequeñas y medianas empresas. Y no es una cuestión menor, porque es razonable pensar que ese compromiso de negociación colectiva e incremento salarial, que será a costa del contratista y no estará cubierto por el precio del contrato, solo puede ser asumido por grandes empresas. También es razonable pensar que un criterio de estas características podrá dar lugar a licitaciones desiertas en contratos de municipios pequeños y un bajo valor estimado, con costes altos y márgenes reducidos. Luxemburgo ha devuelto al OARC esta cuestión de capital importancia, así que la resolución definitiva del OARC será el siguiente capítulo de esta historia.