A street full of taxis and cars on a rainy day

0.- Introducción

La Sentencia de 13 de febrero de 2023 de la Sala III del Tribunal Supremo, confirmando la previa Sentencia del TSJ del País Vasco, ha declarado que la imposición de un lapso de 30 minutos y la prohibición de geolocalización en la precontratación de VTC es contraria a la libertad de empresa y a la ley de garantía de la unidad de mercado.

  • STS: Sentencia nº 164/2023, de 13 de febrero, de la Sección 3ª de la Sala III del Tribunal Supremo, Recurso 6718/2021, Ponente D. Diego Córdoba Castroverde (ECLI:ES:TS:2023:496)
  • STSJPV: Sentencia nº 217/2021, de 7 de junio, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Recurso 964/2019, Ponente D. Luís Ángel Garrido Bengoechea (ECLI:ES:TSJPV:2021:1255).

La STSJPV acordó estimar en parte el recurso contencioso interpuesto por UBER BV y declaró la nulidad de los artículos 2.2 y 2.5 del Decreto 200/2019 de 17 de diciembre del Gobierno Vasco:

  • Artículo 2.2: obligación de que transcurran 30 minutos entre la contratación telemática del servicio y su prestación efectiva.
  • Artículo 2.5: prohibición de que los VTC puedan ser geolocalizados por las potenciales personas usuarias con carácter previo a su contratación, al objeto de evitar la captación de personas viajeras en la vía pública.

Tras los recursos de casación interpuestos por el Gobierno Vasco, la Federación Vasca de Taxi y la Asociación Nacional del Taxi (ANTAXI), el Auto de 16 de marzo de 2022 fijó como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

»(…) aclarar si el establecimiento en la normativa autonómica (para el caso de los servicios VTC) de una antelación mínima (de, al menos, 30 minutos) desde el momento en que se realiza la solicitud y cumplimentación del contrato del servicio hasta que se produce la prestación efectiva de dicho servicio, así como de una medida de restricción de geolocalización con carácter previo a su contratación, se halla justificado y resulta compatible con el derecho a la libertad de empresa ( artículo 38 de la Constitución Española), a la luz del artículo 5 de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado y de la STS n.° 921/2018, de 4 de junio; así como de la doctrina constitucional sentada, entre otras, en las SSTC 35/2016, de 6 de marzo; 111/2017, de 5 de octubre y 112/2021, de 13 de mayo».

1.- Marco de referencia normativa del decreto impugnado (Fundamento Tercero).

La Ley 9/2013, de 4 de julio, dio una nueva redacción al artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, permitiendo establecer «limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en [vehículos de turismo] como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor».

El Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre, modificó el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y estableció la obligación de que los servicios de VTC hayan sido previamente contratados debiendo circular con la documentación acreditativa de dicha contratación, no pudiendo circular por las vías públicas en busca de clientes.

El Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, modificó la LOTT 16/1987 en materia de arrendamiento de vehículos con conductor y estableció:

  • Artículo 91 LOTT: las autorizaciones de arrendamiento de VTC de ámbito nacional habilitan, exclusivamente, para realizar servicios de carácter interurbano, entendiendo por tales «cuando su recorrido rebase el territorio de un único término municipal o zona de prestación conjunta de servicios de transporte público urbano así definida por el órgano competente para ello» (la disposición transitoria única del RD-ley 13/2018 permitió que las autorizaciones VTC existentes y las pendientes de resolución pudiesen continuar el servicio urbano durante cuatro años como una indemnización por la limitación legal establecida, pero este régimen transitorio concluyó en octubre de 2022).
  • Disposición adicional primera: se habilita a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las competencias municipales en el ámbito de la movilidad urbana, a modificar las condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Por lo tanto, el Decreto 200/2019 del Gobierno Vasco se dicta en el marco de la habilitación prevista en la disposición adicional primera del RD-Ley 13/2018, de 28 de septiembre, precisando y limitando las condiciones de explotación y control de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor de las licencias de ámbito nacional que se presten íntegramente en la Comunidad Autónoma del País Vasco

2.- Cánones de control de las limitaciones impuestas (Fundamento Cuarto).

La STS se centra en la libertad de empresa, desde una doble perspectiva de canon de constitucionalidad (artículo 38 Constitución española) y de legalidad (Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado).

Respecto del canon de constitucionalidad en aplicación del artículo 38 CE:

«Para determinar, por tanto, la conformidad de las limitaciones con el artículo 38 CE procede examinar si las obligaciones establecidas afectan al ejercicio de una actividad económica y no propiamente al acceso a la misma, si constituyen una medida adecuada para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo ( SSTC 53/2014 , de 10 de abril, FJ 7; 30/2016 , de 18 de febrero, FJ 6, y 35/2016 , de 3 de marzo, FJ 4) y no determinan, por la intensidad de la limitación, la privación del derecho. En relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer este Tribunal es meramente negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no conlleva una limitación del derecho a la libertad de empresa de tal entidad que pueda determinar un impedimento práctico de su ejercicio. Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tenga que analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es acorde con su contenido esencial. Ir más allá, en estos casos, supondría fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción política».

Por lo que se refiere el canon de legalidad derivado de la LGUM:

«La Ley introduce un canon de legalidad respecto a las restricciones impuestas al ejercicio de una actividad empresarial más estricto que el canon de constitucionalidad antes referido respecto a la libertad de empresa, y así lo reconoce el Tribunal Constitucional en la STS 111/2017, de 24 de octubre “la Ley 20/2013 […] eleva el estándar mínimo de protección que garantiza el artículo 38 CE”. (…) El artículo 5 de la LGUM requiere a los poderes públicos que justifiquen que los límites o requisitos que se impongan son necesarios para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y además, exige que sean proporcionados a la razón imperiosa de interés general invocada, y que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica».

De todo ello, la STS concluye:

«(…) se pueden imponer obligaciones a los operadores económicos que afectan al libre ejercicio de la actividad económica, sin que ello sea contrario a la Constitución ni a la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, pues el derecho a la libertad de empresa no garantiza que los poderes públicos no puedan establecer medidas que incidan en este derecho. Ahora bien, las regulaciones públicas que afectan al ejercicio de una actividad empresarial, deben cumplir varias exigencias: (…)

»Por lo que respecta al fin público que persiguen: desde una perspectiva constitucional deben ser adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y desde la perspectiva de la Ley de Garantía de Unidad de mercado deben estar amparadas en una de las razones de interés general contempladas en el art. 3.1 de la LGUM y ser adecuadas y necesarias para este fin. Pero además las limitaciones al libre ejercicio de una actividad económica no pueden conllevar, debido a su intensidad, una privación del referido derecho fundamental contenido en el art. 38 de la Constitución ( STC 89/2017, de 4 de julio) y, desde la perspectiva de la Ley de garantía de unidad de mercado, deben ser proporcionales. (…)

»Este juicio de proporcionalidad según dicha jurisprudencia constitucional ( STC 26/1981 , fundamento jurídico 15), consistiría en determinar si “[…] las restricciones a que puedan quedar sometidos son tolerables siempre que sean proporcionadas, de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución del fin constitucionalmente legítimo al que propendan, y, por indispensables, hayan de ser inevitablemente preferidas a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad protegida, un sacrificio menor. (…)

»(…) es preciso efectuar un juicio de proporcionalidad, en el que, además del objetivo que al establecerla se persigue y comprobando la legitimidad constitucional del mismo, se verifique también la relación de causalidad y necesidad que con él debe guardar la prohibición en cuanto medio ordenado para hacerlo posible».

Dos últimos apuntes:

  • La libertad de establecimiento del artículo 45 TFUE no guarda relación con el objeto de este recurso. Cita la STJUE asunto C-162/12, Airport Shuttle Express Scarl «al analizar la exigencia impuesta a las VTCs consistente en tener que regresar a la base y la necesidad de disponer un local en el municipio de la autorización. El TJUE consideró que dichas exigencias no afectaban a la libertad de establecimiento, pues se referían necesariamente a la prestación de la actividad (ejercicio) y no al establecimiento (acceso)».
  • Tampoco puede entenderse vulnerada la libertad de prestación de servicios (art. 56 del TFUE), «pues los servicios de transporte están excluidos del ámbito de aplicación del artículo 56 de dicho Tratado y de las Directivas 2006/123/CE (Directiva de Servicios)».

3.- La aplicación de dichos cánones a los preceptos impugnados (Fundamento Quinto).

La STS comienza el análisis del supuesto, a la luz de los anteriores criterios, exponiendo que «Los taxis y los vehículos con licencias VTC compiten entre sí en el servicio de transporte de viajeros. (…) los servicios VTC de ámbito nacional (…) en la actualidad (…) solo pueden prestar servicios de ámbito interurbano» y señalando la distinta regulación que corresponde a cada actividad.

Considera que las dos medidas del Decreto 200/2019 del Gobierno Vasco (precontratación de 30 minutos y prohibición de geolocalización previa) responden a una finalidad constitucional legítima y a una razón imperiosa de interés general:

»(…) ambas medidas persiguen garantizar la exigencia de contratación previa y la imposibilidad de captación de clientes en la vía pública, previsiones que integran el régimen jurídico propio de este tipo de licencias (art. 182.1 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres). (…) [Es una] forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general, que se ha considerado por este Tribunal (STS 921/2018, de 4 de junio, rec. 438/2017) como una razón imperiosa de interés general y, por tanto, como un fin constitucionalmente legítimo.

Y sentado lo anterior, analiza si las limitaciones impuestas por el Decreto son necesarias y adecuadas para la finalidad identificada (garantizar la previa contratación y la imposibilidad de captación de clientes en la vía pública).

Por lo que se refiere a la limitación de los 30 minutos de antelación mínima:

»(…) no cabe duda de que constituye una limitación muy notable para el ejercicio de esta actividad empresarial, ya que el cliente busca la prestación este tipo de servicios en el plazo más breve y por el precio más ventajoso posible. De modo que dicha exigencia, al anular la inmediatez de la prestación, disuade al usuario de su utilización hasta el punto de [que] existe un serio riesgo de expulsión del mercado de las empresas que operan bajo este tipo de licencias. Y así lo ha afirmado la autoridad vasca de la competencia en el informe al proyecto de decreto (“La evidencia empírica ha demostrado que en otros mercados, la aprobación de un plazo mínimo de precontratación ha supuesto la salida del mercado de los operadores VTC […]") y en la misma línea lo han destacado también la autoridad catalana de la competencia (informe de 14 de enero de 2019) y el Consell de Garanties Estatutaries de Cataluña en su dictamen 2/2019, de 2 de febrero. Por ello, una limitación, como la analizada, capaz de desanimar al usuario para que utilice este servicio, existiendo por ello un alto riesgo de impedir el ejercicio de esta actividad empresarial ha de reputase por su intensidad contraria al art. 38 de la CE. Así mismo, dicha exigencia tampoco se considera ni necesaria ni adecuada para la consecución del fin de interés general que persigue: preservar el régimen de precontratación y evitar el fraude.

»La previa contratación está garantizada en la medida en que el usuario que quiera utilizar este servicio no puede contratarlo directamente con el conductor del vehículo sino que ha de hacerlo telemáticamente con la empresa titular de la licencia a través de la aplicación digital y mediante un mecanismo de prepago en el que el precio se calcula antes de contratarse (…).

»(…) en todo caso, el hecho de que la operatividad media de los servicios de VTC en dicha Comunidad Autónoma se ajuste a ese lapso temporal, extremo por otra parte que no ha resultado acreditado, tampoco justificaría que se impusiese como exigencia mínima a todos los servicios, pues impediría prestar aquellos que pueden realizarse en un menor lapso temporal, sin justificación que lo ampare».

En cuanto a la prohibición de la geolocalización de vehículos que no hayan sido previamente contratados:

»La posibilidad de que los usuarios conozcan la localización de los vehículos disponibles de una plataforma antes de su contratación redunda en beneficio de los consumidores en la medida en que les permite utilizar esta tecnología para identificar, entre los diferentes proveedores, aquel que ofrece el menor tiempo de espera.

»(…) Es cierto que la geolocalización podría ser utilizada para localizar y contratar directamente a dichos vehículos en la vía pública, pero lo cierto es que esta posibilidad no dispensa al usuario de tener que contratar el servicio de VTC a través de una aplicación y, tal y como se ha señalado anteriormente, existen otros mecanismos que permiten controlar la contratación fraudulenta de estos servicios sin restringir los beneficios a los usuarios, por lo que tampoco esta limitación supera el juicio de adecuación y proporcionalidad previsto tanto en el artículo 4.1 de la ley 40/2015 (…) como en el artículo 5.2 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado».

4.- Respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo (Fundamento Sexto)

Por todo ello, la respuesta que da la STS al ICO examinado es como sigue, lo que le conduce a la desestimación de los recursos de casación interpuestos y la confirmación de la Sentencia del TSJPV:

»El establecimiento en la norma autonómica de los limites consistentes en que los servicios de VTC tengan que ser contratados con una antelación mínima de 30 minutos antes de prestarse y la prohibición de geolocalización de los vehículos previa a su contratación, no se consideran compatibles con el derecho a la libertad de empresa (artículo 38 de la Constitución Española), ni supera el canon de necesidad, adecuación y proporcionalidad exigido por el artículo 5 de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado».

En el mismo sentido, la STS nº 182/2023, de 15 de febrero (ECLI:ES: TS:2023:497), que confirma la STSJPV que estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Autoridad Vasca de la Competencia y anuló los mismos preceptos del Decreto 200/2019.