STC sobre constitucionalidad del artículo 138.2 de la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco
A muchos nos pareció excesiva la carga urbanizadora que estableció la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSUPV) a los suelos urbanos no consolidados, pero pocos se tomaron la molestia de discutirla en artículos, publicaciones o demandas y, como ocurre tan frecuentemente, sólo quienes merecen el apelativo de juristas llevaron el debate por la vía adecuada, sometiéndolo a la consideración del Tribunal Constitucional.
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco planteó cuestión de constitucionalidad respecto de los artículos 53.1.f) y 138.2 LSUPV, porque en su opinión contradecían al artículo 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), vigente al tiempo de la aprobación del planeamiento municipal objeto del recurso contencioso-administrativo del que derivó dicha cuestión de constitucionalidad.
Los citados preceptos de la LSUPV establecerían, para los suelos urbanizables y los urbanos no consolidados, no sólo el deber de ceder gratuitamente el suelo necesario para las redes de sistemas generales, sino también el de costear o financiar su ejecución. Dado que el artículo 138.2 permitiría adscribir estos sistemas generales a una actuación integrada, el deber podría extenderse a cualquier sistema general de utilidad para el municipio, aunque no estuviera directamente vinculado al ámbito de la actuación integrada.
Como he dicho, a muchos nos pareció excesiva esa carga urbanizadora, y que podría estar limitando las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la propiedad privada, hasta el punto de ser inconstitucional por invadir la competencia exclusiva del Estado, pero tocaba que alguien discutiera estas cosas donde deben ser discutidas.
En definitiva, la Sentencia 94/2014 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 12 de junio de 2014, ha resuelto la cuestión de inconstitucionalidad, aclarando de forma muy precisa el alcance de los deberes de los suelos urbanos no consolidados, respecto de la cesión de suelo para sistemas generales y la financiación de su ejecución.
Comienza la STC explicando el régimen derivado de la LRSV: el artículo 18 LRSV permite adscribir suelos de sistema general exteriores al ámbito en el caso de los suelos urbanizables, pero no para los suelos urbanos no consolidados; para éstos, el art. 14.2 LRSV establece que los suelos de sistema general de cesión obligatoria para sus propietarios son únicamente los que se encuentran incluidos o comprendidos dentro de su ámbito.
En todo caso, como dice la STC 94/2014 que venimos citando, el deber de ceder esos suelos para sistemas generales no conlleva que los propietarios deban costear su urbanización. En este punto, el TC cita la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, «ni los propietarios de suelo urbanizable (art. 18 LRSV) ni los propietarios de suelo urbano no consolidado (art. 14.2 LRSV) deben costear la urbanización de los terrenos que, por servir a las necesidades del municipio en general, hayan sido incluidos o adscritos, en el primer caso, incluidos en el caso del suelo urbano no consolidado, para su obtención. La obligación de urbanizar contemplada en el 14.2 e) LRSV, sólo alcanza la urbanización interior del ámbito en lo que resulta necesario para dotarle de los servicios urbanos que éste requiere, pero no así los que requiere el municipio en general».
Esta regulación, tal y como razona la STC 94/2014, pertenece al régimen estatutario de la propiedad, esto es, a los derechos y deberes de los propietarios del suelo, que forma parte de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes. De ahí que pertenezca a este título competencial de carácter exclusivo del Estado, y no al de la legislación básica que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar o, como en este caso, agravar.
Sobre esa base, la STC 94/2014 analiza los antedichos artículos 53.1.f) y 138.2 LSUPV y descarta la inconstitucionalidad del primero, es decir, afirma que es constitucional porque «por si sólo considerado, no afecta a las condiciones básicas de la propiedad de suelo urbano no consolidado».
Por lo que se refiere al artículo 138.2 LSUPV, alcanza distinta conclusión, si bien salva la mayor parte del precepto al ofrecer una interpretación del precepto autonómico compatible con el régimen jurídico estatal.
En primer lugar, la STC 94/2014 afirma que el art. 138.2 permite imponer, tanto a los ámbitos de suelo urbanizable, como a los ámbitos de suelo urbano no consolidado la obligación de cesión de los suelos de sistema general incluidos o adscritos a efectos de su obtención, y el costeamiento de su urbanización, por lo que sí incide en los deberes establecidos en el art. 14.2 LRSV.
Por ello, reprocha al artículo 138.2 LSUPV que no permite distinguir entre suelos urbanizables y urbanos no consolidados, al igual que tampoco distingue entre sistemas generales incluidos dentro del ámbito correspondiente de los exteriores al mismo y adscritos por voluntad del planeamiento.
Es decir, a la luz del régimen establecido por la LRSV estatal, la STC 94/2014 alcanza las siguientes conclusiones en su Fundamento Jurídico Sexto:
- La LSUPV autonómica no puede permitir que el planeamiento municipal adscriba a una actuación integrada en suelo urbano no consolidado los sistemas generales exteriores a su ámbito.
- Por tanto, los propietarios de suelo urbano no consolidado tienen únicamente el deber de ceder los suelos para sistemas generales incluidos dentro del ámbito de su actuación integrada.
Y, por lo que se refiere a la obligación de costear la urbanización de estos sistemas generales incluidos dentro de su ámbito, la STC 94/2014 afirma que una interpretación sistemática de los arts. 138.2 y 53.1 f) LSUPV, lleva a la conclusión de que esa obligación no afecta a cualesquiera sistemas generales incluidos, sino que se limita, tal y como establece el art. 53, a cuando «resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos».
En fin, que la STC 94/2014 acaba declarando la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «o adscripción» del artículo 138.2 LSUPV, pero mantiene la validez del resto del precepto, en la medida en que se interprete conforme al antedicho Fundamento Jurídico Sexto, es decir, siempre que se interprete que dicho artículo 138.2 incluye la obligación de costear la urbanización de los sistemas generales incluidos necesarios para la funcionalidad del ámbito, pero sólo éstos.
Con lo que la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha contribuido notablemente a aclarar el régimen de derechos y deberes correspondientes al régimen estatutario de la propiedad del suelo en la legislación urbanística del País Vasco. Cosa que siempre se debe celebrar y agradecer.
Nota: He tenido noticia de esta sentencia en la página del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid